Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» была введена система договорных отношений в рыбном хозяйстве. Это был значительный прорыв в правовом регулировании отрасли. Вместе с тем мониторинг правоприменительной практики показал наличие ряда дефектов договорной системы.
Необходим срочный и глубокий анализ дефектов, снижающих эффективность договорных отношений в сфере рыбного хозяйства. Приведу предварительный анализ.
В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве…» права на добычу (вылов) водных биоресурсов возникают на основании:
– договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов;
– договоров о предоставлении рыбопромыслового участка;
– договоров пользования водными биоресурсами;
– решений о предоставлении водных биоресурсов в пользование.
Договорные отношения в основном применятся при регулировании промышленного, прибрежного рыболовства, то есть предпринимательской деятельности. Решения органов государственной власти предусмотрены для регулирования доступа к водным биоресурсам в целях реализации задач по сохранению водных биоресурсов, а также иных социально-значимых целей.
Договоры о закреплении долей квот заключаются в целях осуществления рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается.
Договоры пользования водными биоресурсами заключается в целях осуществления рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, ОДУ которых не устанавливается.
Договоры о предоставлении рыбопромысловых участков заключаются в целях осуществления рыболовства в отношении всех видов водных биоресурсов. Добыча анадромных видов осуществляется только при наличии рыбопромысловых участков.
Таким образом, при регулировании промышленного и прибрежного рыболовства применяются три вида договоров.
В первоначальной редакции закона о рыболовстве каждый из договоров являлся самостоятельным основанием для получения права на добычу (вылов) водных биоресурсов.
Право на заключение указанных договоров возникает по итогам различных процедур: заявительно-исторических, заявительных, конкурсных и аукционных.
Сроки действия договоров также различны: договоры о закреплении долей квот заключаются на 10 лет; договоры пользования водными биоресурсами действуют в течение календарного года; договоры о предоставлении рыбопромыслового участка заключаются на срок от 1 года до 25 лет.
Договоры о закреплении долей квот заключаются по итогам заявительной кампании фактически единовременно для всех пользователей по истечении десятилетнего периода на очередной срок. Договоры пользования водными биоресурсами заключаются ежегодно. Договоры о предоставлении рыбопромысловых участков заключаются на различные сроки до 25 лет по итогам конкурсов. Конкурсы проходят не единовременно, а в разные сроки по решению органов государственной власти по мере формирования конкурсной массы и по иным причинам.
Правоприменительная практика показала, что возникают ситуации, когда для осуществления рыболовства в одном районе добычи (вылова) необходимо заключить несколько различных договоров, что создает определенные сложности, потому что, как уже ранее было отмечено, процедуры и сроки их заключения различны. В основном это касается прибрежного рыболовства и промышленного рыболовства во внутренних водах.
В первую очередь проблемы возникли в отношении использования рыбопромысловых участков. Роль в системе договорных отношений и правовой статус РПУ, перенесенных без дополнительного обсуждения из советского опыта, в законе о рыболовстве оказались недостаточно прописанными.
Так как на рыбопромысловых участках осуществляется добыча как «одуемых», так и «неодуемых» видов, сразу возникла необходимость заключения дополнительно других договоров. Эта проблема не затронула только вылов анадромных видов рыб, для которого установлено отдельное регулирование специально создаваемыми комиссиями.
С учетом разных сроков действия договоров и процедур их заключения, стали возникать конфликтные ситуации, когда пользователи, получившие доли, не смогли также заключить договор о предоставлении рыбопромыслового участка. Имеется и обратная ситуация.
Итоги таких нестыковок всегда негативные: судебные споры, новые, в том числе вынужденные, рантье, а также неосвоение предоставленного объема водных биоресурсов.
Вместе с тем рыбопромысловые участки вряд ли являются самостоятельными правами на добычу. Фактически рыбопромысловые участки – это закрепленные на долгосрочный период места постановки орудий добычи (вылова) водных биоресурсов. Исключение составляют рыбопромысловые участки при осуществлении рыболовства в отношении анадромных видов.
Ранее, в советский период, РПУ зачастую использовались комплексно, для осуществления различных видов рыбного хозяйства. Такие случаи также могут рассматриваться как самостоятельные, но этот вопрос требует дополнительной проработки.
Наличие одновременно нескольких договоров является проблемой и при так называемом неселективном промысле, когда в одном районе добычи (вылова) одновременно добываются как «одуемые», так и «неодуемые» виды водных биоресурсов. В этом случае наличие нескольких договоров также создает дополнительные конфликты.
Таким образом, были предоставлены права на добычу, связанные при осуществлении рыболовства между собой, но не связанные по факту едиными процедурами и сроками.
В целях повышения эффективности договорной системы необходимо проработать следующие вопросы:
- заключение единого договора, исключающего получение прав на ресурс и на рыбопромысловый участок по разным процедурам и на разные сроки, в случаях, когда для осуществления рыболовства необходимо получение места постановки орудий лова;
- применение договорных отношений при неселективном рыболовстве.
В связи с изложенным, необходимо продолжить анализ дефектов, снижающих эффективность договорных отношений в сфере рыбного хозяйства, и подготовку проектов решений по их устранению путем «настройки» механизма. Такие решения потребуют широкого общественного обсуждения, оценки регулирующего воздействия и должны носить этапный переходный характер.
Евгений Кац, начальник Управления правового обеспечения Росрыболовства
Fishnews
Октябрь 2013 г.