В 2004 году Федеральным законом № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» с целью социально-экономического развития прибрежных территорий было введено понятие «прибрежного рыболовства». В результате квоты были поделены на «прибрежные» и «промышленные».

Это привело к значительному сокращению долей, закрепленных за предприятиями Приморского края, поскольку они традиционно ориентированы на промышленное рыболовство. В результате рыбаки Приморья потеряли значимый объем квот, который должен был лечь в основу динамичного развития отрасли края при историческом принципе распределения биоресурсов. Несмотря на то что данное решение приводило к значимым потерям главного для любого рыбохозяйственного предприятия ресурса и, следовательно, к сокращению эффективности работы организаций, оно было принято рыбаками Приморья по причине его социальной ориентации. Однако изначально поставленные цели по развитию прибрежных территорий путем введения прибрежного рыболовства достигнуты не были. Более того, возникла проблема неосвоения прибрежных квот, что естественно при введении любых ограничений, а тем более столь специфичных и многочисленных, которые появились вместе с прибрежным рыболовством. Это не могло не вызвать озабоченность приморской рыбацкой общественности.

Приморские рыбаки обеспокоены тем, что неоправдавший себя метод стимулирования социально-экономического развития прибрежных территорий может быть использован для обоснования очередного изменения принципов распределения прав на вылов ВБР между предприятиями регионов. Выразиться это может в виде изменения согласованного между регионами процента распределения общедопустимого улова (ОДУ) между прибрежным и промышленным рыболовством, которое сейчас закреплено в юридически неустойчивой форме соглашения между дальневосточными регионами. В связи с тем что приморцы исторически заняты промышленным рыболовством, все изменения в регулировании прибрежного рыболовства они рассматривают крайне болезненно. Они понимают, что любые изменения по либерализации прибрежного рыболовства могут вновь привести к ущемлению интересов промышленных рыбаков за счет перераспределения прав на вылов ВБР. Биоресурс один, а разделение рыболовства на промышленное и прибрежное – это повод для введения ограничений и изменений в регулировании.

По моему мнению, администрации Дальневосточных субъектов РФ, заинтересованные в социально-экономическом развитии своих территорий, должны четко заявить, что прибрежное рыболовство в этом плане себя исчерпало и требует отмены. Аргументы о налоговых отчислениях в местные бюджеты от предприятий прибрежного промысла считаю несостоятельными, поскольку объем таковых при промышленном рыболовстве из расчета на тонну квот ВБР значительно выше. Кроме того, промышленное рыболовство развивается более эффективно, а прибрежные квоты из года в год не осваиваются.

Как показывает практика, дальнейшее «усовершенствование» законодательства о прибрежном рыболовстве дает обратный эффект. Изменения в отдельно взятые статьи законодательных актов неизбежно приведут к неоднозначному толкованию, как в ведомственном регулировании Пограничной службы ФСБ России, Россельхознадзором, так и другими контролирующими и правоохранительными органами. Если менять законодательство столь значительным образом, то нужно учитывать, что в российском регулировании рыболовства нет единого понимания используемых терминов и понятий, а есть отдельные правовые акты с уникальной системой терминов, зачастую противоречащих друг другу. Дошло до того, что существующее законодательство в области рыболовства стало настолько неоднозначным, что даже правоприменитель в различных регионах и ведомствах имеет разные позиции на одни и те же вопросы регулирования, что подтверждают противоречивые решения судов различных регионов по однотипным вопросам.

Субъекты правоприменения – рыбаки – и вовсе перестали понимать законы в сфере рыболовства. Большая часть капитанов рыболовецких судов не в состоянии разобраться в их положениях – для них это некое «сакральное знание», носителем которого является отдельный «жрец» – правоприменитель. А место и время открытия этого «сакрального знания» – удаленный район промысла в открытом море, зачастую без всякой возможности аргументировать свою позицию, давать пояснения на месте при составлении протокола без риска нанесения колоссального ущерба своему предприятию, себе как ответственному должностному лицу перед своей компанией и своим экипажем. Для капитана нанесение ущерба в таких объемах равносильно увольнению и потере заработка для себя и членов своего экипажа, что не оставляет для него иного выбора, как согласится с любым решением представителя власти либо пойти на более серьезное преступление – подкуп.

На практике вся система правоотношений построена на анализе прецедентов вынесенных наказаний, на которые ориентируются рыбаки: как нельзя действовать. Как можно – никто точно не знает. Рыбак каждый раз находится в ожидании штрафов и наказаний в результате «нового прочтения» действующего нормативного документа очередным правоприменителем в новом сезоне, районе, или других условиях. Полностью не работает юридический принцип «разрешено все, что не запрещено». В рыболовстве он приобрел другое звучание: «разрешено то, за что еще не наказали, а наказать могут за все». А настрой наказать, безусловно, есть. «Палочная система» оценки качества работы правоохранительных органов действует даже в море. Яркая иллюстрация этого утверждения – личное наблюдение: у каждого правоохранителя, вовлеченного в процесс контроля рыбаков, даже в служебных каютах в море на рабочем месте висит высказывание Петра I о торговле рыбой: «… дело это воровское и вешать их нужно по одному в год, что бы другим наука была». Эти слова петровских времен отражают истинное их отношение к рыбакам.

По нашим оценкам, на сегодняшний момент система контроля и надзора действует по принципу «чем хуже тем, лучше». Применяется практика «совершенствования рыболовного законодательства» через нагнетание социальной напряженности рыбаков наказаниями за нарушение отдельных, вырванных из контекста всей системы законодательного регулирования правовых норм, которые имеют разную трактовку. Основой этого является несовершенство законодательства, затянутая система обжалования неправомочных решений, огромный экономический ущерб для хозяйствующих субъектов, которые «имели неосторожность» аргументировать, защищать либо обосновывать свою позицию (чаще не прямой ущерб в виде штрафа, а косвенный – в виде потери промыслового времени, неосвоения ВБР, потери репутации компании как работодателя для членов экипажей).

Впервые проблемы с несовершенством законодательного регулирования прибрежного рыболовства возникли у рыбаков Хабаровского края при промысле сельди в 2009 году. Ситуация была острая и разрешить ее удалось во многом благодаря мудрой позиции руководства ФСБ России и погрануправления. Рыбаки и пограничники сели тогда за стол переговоров и договорились, что сельдь, которая вылавливалась в прибрежке и потом замораживалась на плавбазах (а больше ее морозить на не освоенном даже в советский период Охотском побережье негде), является не продукцией, а замороженным уловом. Благодаря этому рыбаки смогли освоить более 10 тысяч тонн в прибрежке Хабаровского края и обеспечить существование себе и своим семьям до путины следующего года. Далее были приняты уточнения в терминологии, которые исключили подобную «лазейку», но прецедент остался и именно он многие годы позволял рыбакам Дальнего Востока избегать наказания.

В 2011 году аналогичная ситуация повторилась в Мурманской и Калининградской областях. Рыбаки морозили треску, добываемую по прибрежным квотам, где-то частично обрабатывали (дорабатывали и т.д.), где-то перегружали ее на транспортные рефрижераторы для доставки на территорию России. Пограничники сочли это нарушением и стали выписывать огромные штрафы, как будто речь шла не о полностью прозрачном и контролируемом промысле, а о пойманных с поличным браконьерах. Начались суды, многие предприятия остановили промысел, выловы упали в два раза, рыбаки остались без работы.

К решению проблемы активно подключилось Федеральное агентство по рыболовству, которое подготовило необходимые законодательные поправки, и Первый заместитель председателя Правительства Виктор Зубков дал поручение в кратчайшие сроки найти решение через разработку новой концепции развития прибрежного рыболовства.

Очевидно, что законодательство, регулирующее такую сложную отрасль, должно состоять из системы законов, учитывающих цели и задачи социально-экономической политики государства в области рыболовства и развития прибрежных территорий, а не из отдельных правовых актов, противоречащих друг другу. Но на сегодняшний момент этого нет, поэтому необходимо временно, до принятия концепции развития прибрежного рыболовства, приостановить карательные меры Пограничной службы ФСБ России, вытекающие из «нового прочтения» существующих законодательных актов.

Считаю, что налицо избыточное регулирование прибрежного рыболовства. В частности речь идет о требованиях к степени и виду технологической обработки доставляемой в порты России рыбы, выловленной по законодательству о прибрежном рыболовстве. Как может чиновник делать выводы о степени переработки, обработки, разделки, когда отсутствует технических регламент – единственный документ, способный ответить на все поставленные в многочисленных терминологических спорах вопросы?

Можно, конечно, пойти по предложенному сейчас пути перечисления в законе всех видов переработки различных объектов ВБР, учитывая виды их промысла во всем их многообразии, но очевидно, что это невозможно без ссылки на разрабатываемый в настоящее время технический регламент.

В сложившихся условиях выходом могут быть следующие меры:

- односторонний отказ на уровне правоохранительных и контролирующих органов власти от репрессивно-запретительного метода воздействия (вынесение максимально возможных штрафных санкций, арестов и других мер воздействия, которые наносят огромный финансовый урон хозяйствующим субъектам) в тех случаях, когда речь идет о правонарушениях, которые вытекают из «новых прочтений», трактовок спорных и неоднозначных законодательных актов в области прибрежного рыболовства. Напомним, что речь идет, по сути, не о браконьерстве как форме нанесения ущерба общественному достоянию – биоресурсам, а о нарушении в сфере специфического социально-экономического регулирования;

- обязательная публичная должностная ответственность руководителей контрольно-надзорных правоохранительных органов за случаи «новых прочтений» действующего более года законодательства в виде административных взысканий в случае вынесения оправдательных для хозяйствующего субъекта судебных решений, вступивших в законную силу. На наш взгляд, это достаточно простое решение, которое может принять на уровне ведомственных приказов любой из надзорных органов в сфере контроля за осуществлением рыболовства (Росрыболовство, Пограничная служба ФСБ России, Россельхознадзор, Роспотребнадзор, Федеральная таможенная служба РФ);

- до принятия программы развития прибрежного рыболовства использовать уже наработанные правовые формы регулирования и административного воздействия с минимальным их изменением. Временно не допускать «новых прочтений и трактовок» в правоприменительной практике уже существующих правовых актов. В данном случае речь идет о применении для прибрежного рыболовства уже давно зарекомендовавшего себя режима правового регулирования промышленного рыболовства, что можно обозначить, как временный переход к «единому промысловому пространству».

Эти меры позволят снять ненужное социальное напряжение и значительно повысить эффективность прибрежного рыболовства на фоне тенденции к либерализации его регулирования, обозначенной постановлением Правительства РФ от 22.02.2012 № 162 в части расширения зоны прибрежного рыболовства. Этот документ Правительства Российской Федерации задал вектор на упрощение регулирования прибрежки, и этот вектор менять не стоит.

Александр Ефремов, президент Ассоциации рыбохозяйственных предприятий Приморья

РИА Fishnews.ru

Апрель 2012 г.