Сегодня идет активное общественное обсуждение проекта федерального закона «О любительском и спортивном рыболовстве». Много дискуссий, много эмоций, много совершенно разных и порой непримиримых точек зрения на эту проблему. Вопрос о бесплатной рыбалке взволновал многих людей, вызвал значимый общественный резонанс и широкое, всенародное обсуждение нового закона стало насущной необходимостью. С одной стороны – можно высказать свое мнение, а с другой – есть возможность сформулировать конкретные предложения, которые превратят эмоциональные лозунги в рабочие положения и требования нового закона.

В ЧЕМ ПРОБЛЕМА?

Для начала – немного истории. В конце 2004 года был принят федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Подразумевалось, что этот документ станет неким единым сводом правил для всех видов рыболовства, существующих в нашей стране. Он, в частности, декларировал право граждан осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно. Вместе с тем, в закон вошли нормы, предусматривающие предоставление рыбопромысловых участков юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для организации любительского и спортивного рыболовства. В декабре 2008 года были утверждены правила организации конкурсов по распределению подобных участков. И с этого момента процесс, что называется, пошел. А вот в том, как он пошел – собственно и заключался корень проблемы.

При определении, сколько и где надо сформировать «частных» участков для организации любительского и спортивного рыболовства, должна была учитываться специфика каждого региона, степень востребованности таких участков у населения и другие экономические и социальные факторы, должна была привлекаться общественность для обсуждения данных проблем. На практике, чиновники решили «упростить процесс», либо просто проигнорировав эти «обременительные» требования, либо сведя их выполнение к формальному заполнению необходимых бумаг. Оценка и анализ практики предоставления таких участков отсутствовали в принципе. Бизнес, просто в силу того что он сам по себе ориентирован на максимальное получение прибыли, естественно использовал такие возможности по максимуму. Итог закономерен – в густонаселенных районах были сданы в аренду самые популярные и лучшие участки водоемов, а свободный доступ рыбаков на эту территорию стал практически невозможен. «Критическая масса» частных ограничителей и шлагбаумов сформировалась достаточно быстро, и рыбаки вышли на улицы.

В этой ситуации наш Комитет действовал практически незамедлительно. Мы направили соответствующий запрос в Генеральную прокуратуру, которая оперативно начала массовые проверки договоров аренды. В результате в Красноярском крае было расторгнуто 27 подобных договоров, в Томской области – 19, в Новосибирской – 5 и так далее по всей стране. Процесс этот идет и сегодня. Продолжают поступать обращения граждан, и мы стараемся на них оперативно реагировать. Но это «лечение» последствий, а не причины. Причину можно устранить только на законодательном уровне.

А ЗАЧЕМ НАМ ОТДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН?

Этот вопрос возник сразу, как только проблема получила большой общественный резонанс. С первого взгляда – он вполне логичен. Казалось бы, давайте изменим несколько соответствующих статей действующего закона и все. На самом деле, такой подход упрощает проблему, но отнюдь ее не решает. Действующий закон, ориентирован на развитие рыболовства, как отрасли экономики и предлагает соответствующие экономические механизмы. Но любительское и спортивное рыболовство, само по себе, оно не подразумевает наличия товарной продукции, и извлечение прибыли. В результате данный вид рыболовства в действующем законе был лишен своих отдельных, специфических подходов. А специфики здесь предостаточно.

Начать хотя бы с того, что по экспертной оценке в Российской Федерации около 20 миллионов граждан занимаются любительским и спортивным рыболовством. Такой, «социальный масштаб» проблемы уже сам по себе безусловно требует отдельного правового регулирования. Но дело не только в этом.

Если внимательно вникнуть в вопрос, то абсолютно ясно, что регулирование данного вида рыболовства самым непосредственным образом связано не только с конкретными биоресурсами, но и с использованием водных объектов, береговых полос, земельных участков. Соответственно при серьезном, комплексном решении вопросов правового обеспечения любительской рыбалки требуется его «увязка» с водным, земельным, а возможно и лесным законодательством. У нас сегодня уже сформирован корпус базовых кодексов для управления и использования природных ресурсов, и мы должны уходить от практики использования в федеральных законах отсылочных и декларативных норм. Нам необходимо сосредоточить свое внимание на конкретизации правового регулирования, принятии норм прямого действия, специальных законов.

Учитывая все эти факторы, мы с коллегами еще в самом начале дискуссии предложили вынести вопросы правового регулирования любительского и спортивного рыболовства за «отраслевые» рамки и подготовить проект отдельного федерального закона. Сейчас этот подход сомнений уже не вызывает. Во многих странах мира, даже явно при меньшем масштабе, этот вопрос решается в рамках отдельного специального законодательства. В данном случае мы не занимаемся изобретательством, а предлагаем наиболее эффективный инструментарий.

Я думаю, что государственное управление и регулирование любительского и спортивного рыболовства должно иметь четкую вертикальную структуру, которая будет базироваться на специальном федеральном законе и нормативных актах, учитывающих специфику регионов и муниципальных образований. Любительская рыбалка – это конкретные люди на конкретной территории и реальное участие регионов в решении этих вопросов, акцент именно на региональные инструменты правового регулирования – крайне важный аспект. Поддержание состояния водных биоресурсов на должном уровне и сохранение биологического разнообразия требует серьезного нормативного регулирования и, прежде всего, с учетом местной специфики. Это касается, ограничения норм вылова, запрета на рыбалку в определенных местах, в определенные сроки и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, а также применения определенных рыболовных снастей. Там много вопросов. Допустим, во многих случаях необходим прямой запрет рыболовных сетей из синтетических материалов. Эффективно управлять такими процессами из некоего единого «всезнающего центра» просто невозможно. Необходимо четко разграничить полномочия в решении этих вопросов между различными уровнями власти. Без решения этой проблемы бессмысленно надеяться на адекватное правовое регулирование в данной сфере.

Важность этих вопросов ни кто не оспаривает, но главные дискуссии идут по другому вопросу.

БЫТЬ ИЛИ НЕ БЫТЬ?

Именно так, по шекспировски драматично, многие смотрят на вопрос, ставший главным камнем преткновения – вопрос о платной рыбалке. При этом преобладают самые крайние точки зрения. С одной стороны предлагается фактически оставить все как есть в надежде, что некие чудесные рыночные механизмы все сами отрегулируют, с другой стороны – предлагается вообще запретить существование подобного бизнеса. Причина столь острого накала страстей в том, что в данном вопросе практически отсутствует регулирование, основанное на разумном балансе интересов и значительная часть граждан просто не верит, что такие механизмы возможны в принципе.

Чем может закончиться развитие бизнеса в данной сфере при формальном, «косметическом» регулировании, мы уже видели. Но с другой стороны, если этот бизнес существует, значит, есть спрос на его услуги. Значит, есть довольно большая категория людей, которые готовы за это платить. Лишать граждан права выбора между пользованием услугами и отказом от них, просто потому, что одна категория более массовая, чем другая – не логично. Что можно сделать в данном вопросе? Для начала необходимо найти и восстановить «потерянный баланс интересов».

КОНКРЕТНЫЕ ТЕРРИТОРИИ

Безусловно, что в интересах большинства граждан, должно быть обеспеченно право осуществлять свободно и бесплатно любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования и их береговых полосах. Бизнес же по организации любительского и спортивного рыболовства должен быть ограничен, прежде всего, территориально. Это может быть определенный минимальный процент площади водных объектов для передачи в аренду, но «механический» подсчет, скорее всего проблему не решит. У нас большая страна и условия в регионах очень разные, поэтому сегодня правильнее говорить о необходимости использования для выделения подобных участков механизмов территориального планирования на региональном и местном уровне. Это позволяет более реалистично подходить к местной специфике, учитывать удаленность населенных пунктов, нагрузку на конкретные водоемы, совместимость с другими объектами планирования – лесными планами, схемами землеустройства, размещения охотничьих угодий, особо охраняемых природных территорий. Территориальная схема – документ понятный и прозрачный. На уровне субъекта такая схема утверждается конкретным должностным лицом, а, следовательно, вопрос ответственности, который у нас так любят перекладывать на «дядю», тоже вполне однозначен и понятен.

КОНКРЕТНЫЕ ЛЮДИ

Один из важнейших вопросов – вопрос с доверием граждан к принимаемым решениям. На мой взгляд, в новом законе необходимо предусмотреть способы участия общественности при принятии органами государственной власти на местах решений в области любительского и спортивного рыболовства. Наиболее эффективной формой учета мнения граждан являются общественные слушания. Этот механизм должен быть детально регламентирован, максимально публичен и прозрачен. Решения о предоставлении того или иного водного объекта для подобных целей должны приниматься только по результатам проведенных с местным населением общественных слушаний. Причем результаты общественных слушаний не должны носить для органов государственной власти только рекомендательный характер, которым можно пренебречь. Кстати этот механизм неплохо бы использовать не только при выделении участков арендаторам, но и при утверждении правил рыболовства на уровне конкретного региона.

ЧТО СОБСТВЕННО ПРОДАЕМ?

Четко обозначив территориальные ограничения необходимо также скрупулезно и детально прописать саму суть коммерческих отношений при оказании услуг в сфере любительского и спортивного рыболовства. Прежде всего, плата за выловленную рыбу взиматься не должна, плата может взиматься только за предоставленные гражданам услуги и сервис – пользование рыболовными принадлежностями, плавсредствами, сооружениями для рыбной ловли, стоянками автотранспорта, местами отдыха, ночлега и т.д. Поскольку речь идет о наличии у арендатора инфраструктуры для оказания услуг, целесообразно законодательно увязать условия предоставления в пользование части водного объекта с наличием у предпринимателя оформленных прав на земельный участок, необходимый для создания такой инфраструктуры. Оформление рыболовных участков без земли – абсурдная практика, как раз и сводящая всю «инфраструктуру» к строительству будок и шлагбаумов. Это базовые требования.

НОВЫЕ ПРАВИЛА ЕДИНЫ ДЛЯ ВСЕХ

Естественно в договорах аренды в данной сфере должны быть более четко обозначены обязанности арендатора по обеспечению соответствующего состояния водоема и водных биологических ресурсов, предусматривающие жесткие механизмы контроля со стороны государства. Предложенные положения значительно меняют условия организации таких участков, поэтому в новом законе необходимо предусмотреть процедуру и сроки приведения заключенных ранее договоров о предоставлении рыбопромысловых участков (РПУ) в соответствие с новыми требованиями. Понятие РПУ в отношении организации любительского и спортивного рыболовства вообще должно уйти в прошлое, поскольку собственно промысел, да еще в промышленных масштабах, на данных участках не должен иметь места. Следует провести ревизию всех заключенных ранее договоров и, в случае установления их несоответствия требованиям федеральных законов, досрочно расторгать.

ЧТО МЫ ПОЛУЧИМ В ИТОГЕ?

В итоге, по моему мнению, мы как раз и получим тот необходимый баланс интересов, нарушение которого стало причиной проблемы. Граждане получают правовые инструменты для защиты своих прав, определения и сохранения в свободном доступе мест традиционного лова. Бизнес – получает четкие и понятные правила игры, причем именно бизнес, а не желающие «по-быстрому» использовать возможности практически бесконтрольного доступа к водным ресурсам. Органы управления получают четкое распределение полномочий между различными уровнями власти, реализуемых в рамках действующих законов о государственных нуждах и государственных услугах. На основе внятной системы регулирования, закон спроса и предложения действительно расставит все по своим местам.

Общественное обсуждение проекта федерального закона «О любительском и спортивном рыболовстве» сейчас продолжается, но мне кажется, что вышеописанный вариант решения ключевой проблемы в данной сфере может стать именно тем консенсусом, на основе которого можно двигаться дальше, принимать конкретные решения, а не превращать вопрос в поле бесконечных идейных дискуссий.

Евгений Туголуков, председатель Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы

РИА Fishnews.ru

Август 2011 г.