С середины 80-х годов и особенно в начале 90-х годов прошлого века мировое сообщество активно разрабатывало подходы и механизмы устойчивого использования рыбных ресурсов в гармонии с окружающей средой.

В целях долгосрочного управления водными биоресурсами, с учетом зарубежного опыта, впервые в Российской Федерации был введен долевой принцип распределения между пользователями квот на добычу (вылов) водных биоресурсов на долгосрочной основе.

Доли пользователей предполагалось устанавливать в процентном отношении от ежегодных объемов общего допустимого улова отдельных видов водных биологических ресурсов исходя из выделенных пользователям в последние годы объемов квот на вылов (добычу) этих ресурсов.

Нормативно-правовое закрепление указанный принцип распределения промышленных и прибрежных квот получил в постановлении Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2003 года № 704 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов».

В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации, доли, определенные заявителям на федеральном и региональном уровнях, закреплялись за пользователями путем заключения с ними соответствующих договоров. Таким образом, после заключения указанных договоров между пользователями и органами государственной власти возникли договорные правоотношения.

С 2005 года в соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», долевой и долгосрочный принцип распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов получил свое законодательное закрепление.

Законом было также предусмотрено, что доли рассчитываются на основании данных об объеме добытых (выловленных) ими водных биоресурсов за предыдущие пять лет. Таким образом, большие объемы стали получать более эффективные пользователи, наиболее полно осваивавшие выделенные им объемы квот.

Доли квот добычи (вылова) водных биоресурсов в соответствии с Законом о рыболовстве закрепляются за пользователями путем заключения соответствующего долгосрочного договора. С одной стороны такого договора орган государственной власти, с другой – пользователь – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.

Право на долю – это право пользователя на конкретную часть ежегодной общей промышленной квоты и право ее добычи, то есть право на долю есть имущественное право. Соответствующий вывод сделал и Конституционный Суд Российской Федерации. Также это право пользователя требовать от государства распределения ему закрепленной за ним части общей промышленной квоты, безусловно, при наличии утвержденного на очередной год ОДУ по соответствующему виду водных биоресурсов и району их добычи, а также при отсутствии запретов рыболовства. Таким образом, право на долю – это не только имущественное право, но и право требования, то есть обязательственное право.

Но оборот прав на природные ресурсы имеет свое специальное правовое регулирование. В соответствии со статьей 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.

Законом о рыболовстве предусмотрена возможность перехода прав на добычу (вылов) водных биоресурсов.

Во-первых, переход права на добычу (вылов) водных биоресурсов от одного лица к другому лицу осуществляется в порядке универсального правопреемства, то есть реорганизации юридического лица (изменении его организационно-правовой формы) в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено Законом о рыболовстве.

При реорганизации юридического лица – обладателя доли квот добычи (вылова) водных биоресурсов – права на эту долю переходят к его универсальному правопреемнику в соответствии с передаточным актом или разделительным балансом в зависимости от вида реорганизации.

Согласно статьи 57 Гражданского кодекса, реорганизация юридического лица может быть осуществлена в следующих формах: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование.

В 2010 году в связи с реорганизацией перезаключены договоры со 103 организациями, в том числе: в форме выделения – 56; в форме преобразования – 19; в форме присоединения – 27; в форме слияния – 1.

По состоянию на 1 июля в 2011 году в связи с реорганизацией перезаключены договоры с 80 организациями, в том числе: в форме выделения – 40; в форме преобразования – 10; в форме присоединения – 30.

Также переход права на добычу водных биоресурсов от одного лица к другому лицу путем продажи осуществляется на основании договора, заключаемого по результатам аукциона. Долгое время этот механизм по различным причинам никак не мог заработать. В этом году Росрыболовство провело аукцион по продаже передаваемого права на заключение договора о закреплении долей квот для промышленного рыболовства в Дальневосточном бассейне. На него были выставлены доли квот вылова кальмара, сайры, сельди. Аукцион проходил в рамках оказания государственной услуги Федеральным агентством по рыболовству рыбохозяйственным организациям, поэтому все вырученные средства были перечислены в доход организации-обладателя права. Прошедший аукцион должен положить начало развитию цивилизованного рынка оборота долей квот, формированию статистической базы стоимости долей квот, что, в свою очередь, будет способствовать развитию механизма залога долей квот.

Вместе с тем даже оборот долей в текущем его правовом регулировании имеет барьеры для развития. Отсутствует правовой механизм перехода прав на добычу (вылов) водных биоресурсов, принадлежащих индивидуальным предпринимателям, аналогичный реорганизации юридических лиц. Также действующая редакция Закона о рыболовстве не позволяет использовать механизм законодательства о банкротстве, то есть невозможен переход прав на добычу (вылов) водных биоресурсов при продаже всего имущественного комплекса должника.

Правовые барьеры приводят к другим проблемам, одна из которых – сохранение в отрасли так называемых «рантье», то есть обладателей долей квот, у которых вместе с тем отсутствуют средства производства (суда, орудия добычи и т.д.). В средствах массовой информации с достаточной регулярностью появляются заявления представителей Объединенной судостроительной корпорации или правоохранительных органов о том, что проблема «рантье» существует и она никак не решается. При распределении долей квот в 2003 году не имеющие собственного флота компании были наделены долями, а затем их благополучно передавали по различным правовым основаниям другим пользователям, не создавая при этом реальных производственных сил. В среднем, у пользователей, не имеющих собственных судов рыбопромыслового флота или береговых орудий лова, находятся от 10 до 20 процентов долей квот.

Но ситуация и значимость проблемы несомненно меняется. Есть динамика снижения этих показателей. Происходит движение долей, в том числе в результате поглощения компаний более эффективными пользователями. Но проблема также и в том, что наряду с недобросовестными владельцами долей квот, которые реально не заинтересованы ни в чем, кроме получения своей небольшой, а иногда и значительной суммы «ренты» за передачу своего права третьим лицам, есть и другие – добросовестные пользователи, – которые столкнулись с определенными проблемами, в том числе правовыми. Некоторые наделенные долями квот организации также не имеют собственных средств производства, но являются частью холдингов или объединений, у которых производственные возможности одних участников холдинга используется всеми членами такой группы. Законодательство позволяет таким образом построить бизнес, минимизировать налогообложение, пользоваться возможностью применения ЕСХН.

Таким образом, эту проблему надо рассматривать комплексно, в том числе в части оценки и преодоления предпосылок, которые вынуждают иногда хозяйствующие субъекты не расширять и не укреплять свое производство, а сохранять небольшую численность работников предприятия.

Мы уже неоднократно об этом говорили, но от ассоциаций нет никаких предложений. Никаких.

Законодательство в целях упрощения движения долей должно быть уточнено. Необходимо исключить излишние административные барьеры в реализации пользователями своих прав на добычу (вылов) водных биоресурсов.

Вместе с тем исключение административных барьеров не надо путать с отказом государства от своих прав и обязанностей как собственника природных ресурсов. Изменения законодательства в этой сфере, в том числе в рамках готовящихся серьезных изменений гражданского кодекса, должны быть только в этом контексте. Имущественные права в сфере природных ресурсов должны иметь специальное регулирование, а не просто копировать гражданско-правовые механизмы. Мы говорим об обороте природных ресурсов, а не о купле-продаже офисных принадлежностей.

Необходимо повышать эффективность пользования водными биоресурсами. Государство должно активно продолжать прекращать права на добычу пользователей, нарушающих условия договоров об их предоставлении. В настоящее время по итогам оценки освоения 2009-2010 гг. активно расторгаются договоры с неэффективными пользователями, не осваивающими предоставленные им водные биоресурсы.

Но цель не только в наказании «нерадивых», главное – предоставлять природные ресурсы наиболее эффективным. Росрыболовство продолжит работу по подготовке управленческих решений в целях повышении эффективности использования водных биоресурсов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, объединения (ассоциации, союзы) рыбопромышленных организаций также должны активно участвовать в этой работе.

В целях долгосрочного эффективного управления водными биоресурсами необходимы:

- четкие, понятные, соответствующие реалиям стабильные законы и правила;

- действенная система государственного надзора (контроля) и иных, в том числе внутрикорпоративных, мер обеспечения соблюдения норм и правил;

- адекватный набор санкций и последствий привлечения к ответственности, направленных на предупреждение, сдерживание и ликвидацию нарушения закона.

Значительную роль в эффективном долгосрочном управлении водными биоресурсами должны играть объединения рыбохозяйственных организаций. Оборот долей между членами ассоциаций может быть более оперативным и эффективным. Соответствующая нормативная правовая база должна быть совместно проработана с ассоциациями и союзами. Но и повышение ответственности членов ассоциации должно стать заботой таких объединений. Так же как и в ряде других стран, ассоциации и союзы являются ключевыми фигурами при реализации международных договоров в области рыболовства. Предложения о формах участия рыбохозяйственных ассоциаций в реализации международных договоренностей прорабатываются сейчас и в Росрыболовстве. Прямо можно сказать, что в этом направлении необходимо модернизировать, то есть осовременивать и усовершенствовать механизмы участия ассоциаций рыбопромышленников в управлении отраслью.

Одним из основных инструментов управления является государственный рыбохозяйственный реестр. Это в первую очередь источник достоверных данных по всем аспектам рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в том числе по движению долей. Чем достовернее, точнее, объективнее и доступнее будет этот государственный ресурс, тем эффективнее будет государственное управление и тем прозрачнее и защищеннее будет бизнес. Вообще, сфера учета и использования данных об объеме добыче (вылова) водных биоресурсов требует более четкого правового регулирования.

В настоящее время активно обсуждается вопрос необходимости совершенствования законодательства в сфере регулирования прибрежного рыболовства. Одно из базовых предложений – возврат к единому виду рыболовства – промышленному. Ограничения такого вида рыболовства могут устанавливаться в соответствии с 26 статьей Закона о рыболовстве и правилами рыболовства.

Следует отметить, что правовое регулирование прибрежного рыболовства в России изменялось, и значительно. Даже в Законе о рыболовстве правовое регулирование прибрежного рыболовства менялось стратегически 3 раза. И это всего за 5 лет. Такое понятие то вводилось, то исключалось. То было составной частью промышленного рыболовства, то самостоятельным видом рыболовства. Видимо, правильное решение так и не нашлось в настоящее время. Однако несовершенство законодательства – это боль, в первую очередь, конкретных пользователей. Им приходится либо все время менять формат бизнеса, либо нарушать или обходить закон, что, конечно, недопустимо.

В мире прибрежное рыболовство регулируется по-разному. В развивающихся странах Африки и Азии прибрежка – это прежде всего так называемое мелкомасштабное рыболовство – «small-scale fishing». В других странах – это набор ограничений и преференций, связывающих рыбаков и прибрежные регионы.

По моему мнению, прибрежное рыболовство – это вид промышленного рыболовства. Вместе с тем говорить об упразднении «прибрежки» нельзя. Это должен быть набор экономических стимулов, преференций и других инструментов, направленных на повышение эффективности взаимодействия рыбалки и берега, на поддержку мелкомасштабного промысла. Нельзя забывать и об экологическом аспекте, недопустимости излишнего пресса на прибрежные воды.

Любая модернизация, любые изменения законодательства должны происходить только после принятия обоснованного идеологического решения. Что касается стратегических изменений законодательства, то они могут предлагаться, но сначала их нужно рассматривать и принимать в виде дополнений и изменений к стратегическим государственным документам по отрасли.

Евгений Кац, начальник Управления правового обеспечения Федерального агентства по рыболовству

РИА Fishnews.ru.

Октябрь 2011 г.