Многочисленные преобразования отрасли, зачастую непродуманные реформы загнали некогда мощное рыбное хозяйство страны в состояние системного кризиса, привели к тому, что в прошлом богатейший ресурсный потенциал российских водных угодий порядком обнищал. Журнал «Fishnews – Новости рыболовства» решил разобраться, что мешает осуществлению полноценного государственного контроля за рыболовством и воспроизводством биоресурсов, с какими проблемами столкнулись территориальные управления Федерального Агентства по рыболовству и что необходимо сделать, чтобы их разрешить. На эти и другие вопросы корреспонденту журнала ответил начальник Управления государственного контроля, надзора, охраны, воспроизводства водных биоресурсов и регулирования рыболовства ФАР Михаил Куманцов.

Госконтроль во внутренних водоемах РФ

Рыбная отрасль всегда считалась стратегически важной для государства как с точки зрения геополитических отношений, так и с точки зрения сохранения продовольственной безопасности. Однако, несмотря на «признание», именно эту сферу хозяйственной деятельности подвергают многочисленным испытаниям. Последние сказываются на состоянии самого хозяйства далеко не лучшим образом.

- Михаил Иванович, что потеряла отрасль в результате многочисленных преобразований? Возможно ли сегодня осуществлять действенный контроль за ВБР?

- В 2004 году в прошлом самостоятельный федеральный орган – Госкомрыболовство России, просуществовавший в таком статусе более 10 лет, был упразднен Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314. Выполняемые им функции были распределены между Минсельхозом России, Россельхознадзором и Федеральным агентством по рыболовству.

До ликвидации Госкомрыболовства России в 2004 году значительное количество функций по сохранению водных биоресурсов, в том числе по осуществлению государственного контроля в области рыболовства, выполнялось федеральными государственными учреждениями – бассейновыми управлениями по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, численность работников которых составляла более 15 тысяч человек.

В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 была изменена структура федеральных государственных учреждений по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства путем выделения контрольно-надзорных функций и передачи Россельхознадзору штатной численности государственных инспекторов в количестве 6,5 тыс. человек для их выполнения.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном агентстве по рыболовству» от 30 мая 2008 г. № 863 руководство ФАР осуществляет Правительство РФ. Вместе с тем за ФАР сохранены все функции, в том числе выработка и реализация государственной политики в области рыболовства, нормативно-правовое регулирование, а также охрана, воспроизводство, контроль и надзор за ВБР и средой их обитания. Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2007 г. № 733 «О Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству» установлена предельная численность работников территориальных органов Госкомрыболовства России в количестве 3044 единиц, из них 1932 единицы за счет численности Россельхознадзора.

В результате Федеральному агентству по рыболовству возвращена только одна треть численности, ранее переданной Россельхознадзору. Кроме того, ФАР не переданы бюджетные ассигнования на содержание вспомогательного персонала территориальных органов (плавсостав, механики, водители, сторожа и т.д.).

Минсельхоз России аргументировал свою позицию по частичной передаче численности тем, что на Россельхознадзор возложены дополнительные функции в области ветеринарной деятельности, производства лекарственных средств и обеспечения защиты сельхозугодий, в связи с чем указанная передача численности не должна нарушать деятельность Службы.

По этой причине численность государственных служащих территориальных управлений Россельхознадзора в количестве 2076 человек не была передана агентству.

В настоящее время территориальные управления приступили к выполнению функций по государственному контролю и надзору за рыболовством. Однако резкое сокращение штатной численности государственных инспекторов рыбоохраны не позволяет обеспечить эффективное блокирование незаконного промысла, что оказывает негативное воздействие на водные биоресурсы.

Ранее нормативы численности государственных инспекторов рыбоохраны утверждались ведомственным нормативным актом и рассчитывались с учетом протяженности и площади водных объектов, расположенных в зоне деятельности территориальных (бассейновых) органов, объемов вылова и количества пользователей водных биоресурсов, ценности водных биоресурсов, обитающих на подконтрольной акватории этих органов, плотность населения в зоне деятельности этих органов и ряда других факторов.

Согласно этому нормативу численности государственных инспекторов рыбоохраны, на одного инспектора рыбоохраны в среднем приходилось около 440 км протяженности речной сети и 6 тыс. га озер и водохранилищ. В настоящее время при снижении штатной численности инспекторов до 2167 человек границы контролируемых одним инспектором акваторий резко возросли и составляют в среднем 1400 км протяженности речной сети и 19 тыс. га озер и водохранилищ.

Кроме того, в последнее время в связи с изменением структуры и форм собственности рыбодобывающих организаций во внутренних водоемах Российской Федерации увеличилось количество пользователей, активно развивается промышленное и любительское рыболовство, что предопределяет необходимость обеспечения в этих водоемах действенного государственного контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства.

Во внутренних водоемах определено более 20 тыс. рыбопромысловых участков. По экспертной оценке ихтиологической службы, в Российской Федерации насчитывается более 20 млн. граждан, занимающихся любительским и спортивным рыболовством. Объем добываемых ими водных биоресурсов сопоставим с объемами промышленного рыболовства во внутренних водоемах.

Кроме того, необходимо обеспечивать государственный контроль в местах складирования, транспортировки и реализации продукции, полученной из водных биологических ресурсов.

Отсутствие необходимой численности государственных инспекторов привело к критической ситуации по обеспечению контроля за водными биоресурсами и выявлению преступлений и правонарушений в данной сфере, привело к резкому увеличению уровня браконьерства.

- Насколько я понимаю, низкая численность инспекторского состава, не позволяющая осуществлять полноценный надзор, – не единственная проблема…

- Безусловно. Существуют пробелы и в структуре организации. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 января 2008 г. № 73-р утверждена схема размещения территориальных органов, которая соответствовала схеме размещения 19 территориальных органов Федерального агентства по рыболовству.

Территориальные управления построены в основном по межрегиональному принципу и осуществляют свою деятельность как непосредственно, так и через входящие в их состав обособленные структурные подразделения регионального уровня (отделы).

Вместе с тем эта структура не отвечает бассейновому принципу, по которому ранее были сформированы бассейновые управления. Такая структура дислокации территориальных управлений не обеспечивает эффективного государственного управления и государственного контроля за водными биологическими ресурсами. В свою очередь отсутствие должного количества государственных инспекторов рыбоохраны не позволяет создать дополнительное количество территориальных управлений и расширить сеть обособленных подразделений территориальных органов для оперативного решения вопросов надзора и контроля в области использования водных биоресурсов, где это требует наличие большого количества водных объектов, развитие промышленного и любительского рыболовства.

Ранее, до 2004 года, в структуре органов рыбоохраны насчитывалось 27 федеральных государственных учреждений – бассейновых управлений, в состав которых входило около 420 областных, межрайонных и районных инспекций рыбоохраны. В настоящее время по указанным выше причинам создано 19 территориальных управлений, в состав которых входят 150 обособленных отделов. Как правило, отделы организованы в городах областного и республиканского значения и порой находятся на значительном удалении от водоемов.

Сегодня поступает значительное количество обращений руководителей субъектов Российской Федерации с предложениями о создании в том или ином регионе самостоятельного территориального органа.

Уже на этом этапе деятельности стало очевидно, что необходимо совершенствовать структуру территориальных управлений ФАР и входящих в них обособленных отделов.

- А существуют ли сложности с материально-техническим обеспечением территориальных подразделений?

- В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 34-р территориальным управлениям от Россельхознадзора должны быть переданы основные фонды и материально-технические ресурсы.

Однако до настоящего времени технические средства, применяемые Россельхознадзорам при осуществлении государственного контроля в области рыболовства, не переданы. Более того, в первую очередь, предлагается к передаче та техника, износ которой составляет от 80 до 100%. Технические средства, приобретенные Россельхознадзором на бюджетные средства в целях осуществления государственного контроля в области рыболовства, вообще не передаются.

Для обслуживания материально-технических ресурсов требуется наличие штата обслуживающего персонала – водители, мотористы, сторожа, уборщицы и т.п. Однако средства на эти цели, полученные Россельхознадзором из бюджета, также пока не передаются.

Заключение договоров гражданско-правового характера по приему указанных категорий работников не представляется возможным из-за отсутствия необходимых денежных средств по оплате соответствующих услуг.

Таким образом, нарушена комплексная взаимосвязанная система передачи полномочий по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами. Без необходимой штатной численности и материально-технических ресурсов невозможно обеспечить эффективное осуществление полномочий в полном объеме.

- Какие шаги необходимо предпринять в данной ситуации?

- В первую очередь, необходимо в кратчайшие сроки решить вопросы передачи от территориальных органов Россельхознадзора более 2000 единиц государственных гражданских служащих и соответствующих ассигнований на их содержание для увеличения численности государственных инспекторов рыбоохраны; передачи бюджетных ассигнований на содержание вспомогательного персонала территориальных органов; необходимо передать материально-технические ресурсы, в том числе приобретенные в целях осуществления государственного контроля в области рыболовства и средства на их содержание. Затем целесообразно пересмотреть структуру территориальных управлений ФАР. Отмечу, в агентстве уже проведен анализ возможностей, которые бы позволили в какой-то мере стабилизировать ситуацию с осуществлением государственного контроля в области рыболовства.

Сегодня в структуру Федерального агентства по рыболовству входят 19 территориальных управлений общей численностью 3044 гражданских служащих, из них государственных инспекторов 2155; 28 федеральных государственных учреждений – бассейновых управлений по сохранению, воспроизводств водных биоресурсов и организации рыболовства, общей численностью 5058 человек; 29 рыбоводных предприятий в статусе федеральных государственных учреждений, общей численностью 2058 человек; 2 аварийно-спасательных отряда, общей численностью 610 человек; 4 федеральных государственных учреждения – государственные инспекции безопасности плавания флота рыбного хозяйства, общей численностью 67 человек.

Таким образом, штатная численность подведомственных агентству по рыболовству территориальных управлений и федеральных государственных учреждений составляет 10865 работников, которые в соответствии с возложенными на них задачами выполняют разные функции.

Учитывая позитивные и негативные моменты, связанные с материально-технической базой, структурой дислокации бассейновых управлений, численностью и другими факторами, необходимо комплексно подходить к организации деятельности по государственному контролю и надзору в области рыболовства, охраны водных биологических ресурсов. Суть подхода заключается в том, что органы рыбоохраны структурно должны состоять из бассейновых и территориальных управлений, осуществляющих различные полномочия.

В этой связи с учетом действующего законодательства нами прорабатывается вопрос о наделении федеральных государственных учреждений функцией охраны водных биоресурсов.

Основными задачами территориальных управлений будут осуществление государственного контроля за исполнением полномочий по охране водных биоресурсов бассейновыми управлениями, а также обеспечение оперативного контроля за водными биоресурсами на водоемах в нерестовый период или на акваториях, подвергающихся наибольшему браконьерскому прессу.

Государственный контроль в области рыболовства в морских районах

Чрезвычайно важны вопросы осуществления государственного контроля, надзора и охраны водных биоресурсов (проще говоря – функции рыбоохраны) во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне и континентального шельфа Российской Федерации.

Неэффективная рыбоохрана или ее отсутствие – это подорванные запасы биоресурсов и в конечном итоге – потеря на долгие годы российских морских биоресурсов как объектов промышленного рыболовства.

В Российской Федерации в последние годы ситуация в этой сфере, в первую очередь в отношении морских биоресурсов, остается неудовлетворительной.

- Михаил Иванович, считаете ли Вы необходимым и возможным изменить существующую систему морской рыбоохраны? И каким образом.

- Сегодня Федеральное агентство по рыболовству ответственно за весь комплекс вопросов государственного управления водными биоресурсами, включая их изучение, сохранение и рациональное использование. В данной ситуации возврат функции морской рыбоохраны ФАР вполне целесообразен.

При этом необходимо сохранить за Пограничной службой ФСБ России силовую поддержку в случаях необходимости задержания браконьеров.

В инициативном порядке руководитель агентства Андрей Анатольевич Крайний уже направил такие предложения в Правительство Российской Федерации. Есть соответствующее поручение Правительства о проработке вопроса. Получены предложения ФСБ России, Минфина России и Минсельхоза России.

Минфин России сообщил, что при положительном решении указанного вопроса перераспределение функций должно осуществляться в пределах установленной численности и фонда оплаты труда работников центральных аппаратов, а также средств, предусмотренных Пограничной службе ФСБ России и ФАР в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

ФСБ России считает целесообразным в целях проведения комплексной оценки состояния охраны морских биоресурсов и осуществления государственного контроля в этой сфере и подготовки предложений Президенту Российской Федерации о мерах повышения их эффективности инициировать внесение в Правительство Российской Федерации предложения о создании межведомственной рабочей группы.

В дальнейшем, после получения предложений от других ведомств, целесообразно направить в Правительство предложение вынести данный вопрос на рассмотрение на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса.

Однако для повышения эффективности морской рыбоохраны необходимо не только перераспределение функций, но и дополнительное финансирование, в том числе для строительства современных рыбоохранных судов, использования авиации и на финансирование других мероприятий.

- А планируется ли увеличить контроль за транспортировкой продукции морского промысла?

- В связи с изменением законодательства, произошедшим в последние годы, сложилась ситуация, при которой российские и иностранные транспортные суда, а с их участием осуществляются масштабные перегрузы в море и вывоз в иностранные порты продукции из водных биоресурсов, в том числе выловленных незаконно, получили возможность практически бесконтрольной деятельности в российской исключительной экономической зоне.

Они не обязаны получать какие-либо разрешения, имеют возможность не оснащаться техническими средствами контроля, обеспечивающими автоматическое определение местоположения судна, и не представлять в ФАР и другие федеральное органы какой-либо информации о результатах деятельности.

Очевидно, что ликвидация контроля за транспортными судами не отвечает государственным интересам. В связи с этим необходимо внесение в законодательство Российской Федерации норм, регламентирующих деятельность транспортных судов, в том числе санкции за их нарушение.

Нам уже поручено совместно с заинтересованными органами проработать вопрос о возможности введения лицензирования осуществляемой в море деятельности по приемке и транспортировке уловов водных биоресурсов.

Уже разработаны проекты концепции, технического задания и закона о внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части, касающейся введения такого лицензирования. Законопроект направлен на рассмотрение в Минэкономразвития России.

- Несмотря на сложности, как все-таки протекает работа в территориальных подразделениях, есть ли успехи?

- Нами была проведена необходимая организационно-методическая работа по уточнению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять и рассматривать протоколы об административных правонарушениях, утверждены формы бланков процессуальных документов для применения при производстве по делам об административных правонарушениях, определены полномочия территориальных управлений по администрированию доходов денежных взысканий за нарушения законодательства о водных биоресурсах.

Не дожидаясь окончательного укомплектования инспекторского состава и передачи от Россельхознадзора необходимых материально-технических средств, территориальные управления приступили к работе.

По состоянию на середину июня 2008 года должностными лицами за нарушения в области рыболовства составлено 18775 протоколов об административных правонарушениях. Лучшие результаты по количеству составленных протоколов у Средневолжского (3643), Верхнеобского (2708), Верхневолжского (1848) территориальных управлений.

В тяжелых условиях территориальным управлениям удалось приостановить на внутренних водоемах рост браконьерства, наладить контроль за ходом нереста. Среднее количество административных правонарушений, выявленных одним инспектором, достигло 8 протоколов в месяц. Аналогичный показатель работы оснащенной рыбоохраны Россельхознадзора в 2007 году был существенно ниже и не превышал 5 протоколов в месяц.

Обращает на себя внимание аспект профессионального уровня инспекторского состава вышеупомянутых ведомств. Россельхознадзор в отличие от ФАР при формировании отделов рыбнадзора территориальных управлений активно привлекал к работе бывших работников силовых структур, не имеющих специального профессионального образования и навыков соответствующей работы. Такая кадровая политика приводила к негативным последствиям. Мы стараемся привлекать только профессионалов. Тех, кто действительно болеет за свое дело и умеет его выполнять. Высокопрофессиональный и ответственный кадровый состав – наш основной успех.

Ксения ПИСАРЕВА, журнал «Fishnews – Новости рыболовства»