Терпеливое ожидание закона об аквакультуре давно стало привычным для российских предприятий, на свой страх и риск осваивающих эту отрасль. Растянувшийся сверх всех разумных сроков процесс принятия ключевого для отрасли документа вызвал недоумение даже у первых лиц страны. Однако призывы любой ценой принять закон до конца текущего года не слишком радуют бизнес-сообщество. Не секрет, что подобные высказывания нередко воспринимаются чиновниками и депутатами как прямое руководство к действию, когда можно закрыть глаза и на содержание закона и на требования регламента, лишь бы успеть отрапортовать о выполнении задачи к указанной дате. Спешка «ради галочки» ни к чему хорошему не приведет, уверен председатель правления ассоциации «Государственно-кооперативное объединение рыбного хозяйства (Росрыбхоз)» Василий Глущенко. В интервью журналу «Fishnews – Новости рыболовства» он рассказал о межведомственных разногласиях, тормозящих подготовку законопроекта ко второму чтению и «подводных камнях», с которыми столкнутся рыбоводы, если не хватит времени на его доработку.
– Василий Дмитриевич, в какой стадии находится подготовка ко второму чтению проекта Федерального закона «Об аквакультуре»? Как вы считаете, документ уже можно вынести на рассмотрение депутатов или он нуждается в дальнейшей доработке?
– В целесообразности и необходимости принятия закона об аквакультуре ни у кого не возникает сомнений. Понятно, что закон нужен, но он должен быть полезным для рыбоводной отрасли. Если он не сможет устранить проблемы, сдерживающие развитие аквакультуры в России, то такой закон бизнесу не нужен. Скорость его принятия и соответствие ожиданиям напрямую зависят от заинтересованности властей, но в связи с тем, что у людей, которые принимают решения и готовят пункты этого закона, разные подходы, разная степень подготовки и вовлеченности в тему, разный уровень компетентности, эта работа продвигается со скрипом.
Сейчас сложилась неоднозначная ситуация. С одной стороны, Председатель Правительства Дмитрий Медведев уже несколько раз говорил о том, что закон надо принимать как можно скорее и, желательно, в этом году. Это стремление разделяют и другие официальные лица, в том числе депутаты Государственной Думы. С другой стороны, вариант текста, который сейчас рассматривается в Правительстве, еще очень сырой и не решает тех вопросов, которые ставят перед ним бизнес-сообщество и регионы. И хотя желание закончить эту работу в кратчайшие сроки вполне понятно, я глубоко убежден, что если мы примем закон об аквакультуре в декабре, в январе, или даже в феврале, на бизнесе эта задержка никак не скажется, тогда как от качества этого документа зависит очень многое.
– Какие конкретно положения будущего закона не устраивают рыбоводов?
– В настоящее время законопроект задерживается в аппарате Правительства. Курирующий отрасль вице-премьер Аркадий Дворкович давал поручение подготовить и согласовать ряд предложений, в том числе по такому важному моменту, как вид деятельности, к которому относится аквакультура. Если к сельскому хозяйству – это одно дело, если к природопользованию – то совсем другое. Без преувеличения, от этого определения зависит дальнейшая судьба отрасли.
Дело в том, что товарное рыбоводство по всем параметрам и нормативным документам Российской Федерации относится к сельскохозяйственной деятельности. Но частью аквакультуры является и воспроизводство водных биоресурсов, например, разведение мальков от диких рыб и их выпуск в водные объекты рыбохозяйственного значения для пополнения рыбных запасов, а это уже природоохранная деятельность. Здесь нужно четкое разграничение.
Как положено по регламенту, после выхода протокола совещания Минсельхоз представил всем заинтересованным ведомствам проект соответствующих поправок. И тут выяснилось, что в Минфине полагают, что к сельскохозяйственной деятельности должно относиться только прудовое рыбоводство, а индустриальная и пастбищная аквакультура – это что-то другое. При этом в аппарате Минфина нет ни одного человека, который был бы специалистом-рыбоводом, ихтиологом или имел бы хоть какое-то отношение к аквакультуре. Вообще-то обязанность министерства финансов – дать заключение, потребуются ли дополнительные расходы и будет ли выбытие в доходной части бюджета после принятии этого закона. Понятийного аппарата заключение Минфина вообще не должно касаться! А поскольку нет согласования по этому пункту, опять идет задержка.
Возражения есть и у Минэкономразвития, хотя они пошли на определенные уступки. Теперь министерство признает сельскохозяйственной деятельностью индустриальное и прудовое рыбоводство, но не пастбищное. Однако пастбищное рыбоводство нельзя отнести и к воспроизводству водных биоресурсов. Выходит, по мнению Минэкономразвития, этот вид аквакультуры – и не сельскохозяйственная деятельность, и не природоохранная. Тогда что же это? А между тем в настоящее время все эти предприятия являются сельхозтоваропроизводителями. Получается, что когда закон будет принят, часть из них потеряет этот статус! Этот момент тоже придется согласовывать.
– Помимо понятийных разногласий вопросы вызывает и прописанная в законопроекте процедура доступа к воде?
– Да, на наш взгляд, в представленном и рассматриваемом сейчас в Правительстве варианте поправок к законопроекту кроется большая ошибка, которая сильно затруднит развитие пастбищного рыбоводства, части индустриального рыбоводства – разведения рыб в садках, всей марикультуры и воспроизводства водных биоресурсов. Заключается она в том, что в проекте законе прописано, что для занятия аквакультурой (рыбоводством) в водных объектах рыбохозяйственного значения необходим рыбоводный участок – целый водный объект или его часть, – выделенные товаропроизводителю под эти цели.
Далее указано, что границы рыбоводного участка определяются и утверждаются федеральным ведомством, уполномоченным правительством. В нашем случае это или агентство, или министерство. С этим еще можно согласиться, поскольку водные ресурсы – это федеральная собственность, к тому же нередко рыбохозяйственные водоемы – крупные водохранилища или озера, как Байкал, – расположены на территории сразу нескольких субъектов федерации.
Но утверждением перечня рыбоводных участков, заключением договоров на их использование, проведением торгов также занимается федеральное ведомство. Спрашивается, почему? А это отголосок недавнего прошлого, когда разработкой законопроекта занималось Федеральное агентство по рыболовству, которое старалось по максимуму замкнуть на себя все функции управления отраслью. Поэтому и процедура выделения и закрепления за пользователями рыбоводных участков прописана по аналогии с рыбопромысловыми участками. Но подходы, которые работают в рыболовстве, нельзя слепо переносить на аквакультуру. Разве перечнем участков и конкурсами не могут заниматься региональные власти?
Сомнительной выглядит и необходимость заключения договора, причем на основе торгов. Почему физическое или юридическое лицо, желающее заниматься рыбоводством, должно платить, а главное, за что? Если бы это был рыбопромысловый участок, тогда понятно, там пользователь вылавливает государственную собственность – водные биоресурсы. Но в случае с рыбоводным участком в пользование предоставляется только пространство и водная среда, которую никто не изымает. Все, что разводит предприниматель на этом участке – рыбу, моллюсков, водоросли, – это его собственность. Он должен ее сначала вырастить, понеся определенные затраты, и потом имеет право распоряжаться ею по своему усмотрению. Ничего тут федерального или регионального нет. Спрашивается, за что тогда требовать деньги?
Можно рассмотреть и вариант с заключением договора, но только на безвозмездной основе. Нынешняя формулировка помимо всего прочего является грубейшим нарушением Водного кодекса. Согласно ст. 11 ч. 3 п. 10 Водного кодекса не требуется заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (то есть бесплатно) в случае, если водный объект используется для рыболовства, товарного рыбоводства и охоты. Не требуется даже договора, то есть в принципе достаточно простого разрешения, а нам навязывают еще и торги. Если принять закон в текущей редакции, тогда нужно будет менять и Водный кодекс. Самое странное, что этот раздел согласовали все ведомства, никто не усомнился!
– Тогда каким образом, на ваш взгляд, должно осуществляться закрепление рыбоводных участков за пользователями?
– Мы предлагаем: пусть субъект федерации составляет перечень рыбоводных участков, объявляет, если это так необходимо – не торги – конкурс. Но условия этого конкурса каждый регион должен определять сам, в зависимости от местной специфики. Среди этих условий, разумеется, должны присутствовать рыбоводно-биологическое обоснование и бизнес-план, в котором указано, какое количество продукции заявитель собирается производить, сколько рабочих мест он создаст и т.д.
Если же оставить эту норму, как она прописана в законопроекте, это приведет к дополнительной нагрузке на бизнес. Между прочим, сейчас ситуация как раз обратная: пока нет закона, рыбоводные участки выделяются бесплатно. Но даже в этом случае, как правило, о конкуренции речь не идет. Не так уж много желающих поднимать аквакультуру, а уж если за это придется платить…
– Выходит, рыбоводам нужно готовиться к очередной отсрочке? Что она даст бизнесу?
– Сейчас процесс подготовки законопроекта ко второму чтению уже входит в завершающую стадию. Как только будут согласованы и внесены поправки Правительства, профильный комитет Государственной Думы должен будет рассмотреть их с другими поправками – их поступило более двухсот, в том числе те, которые внесены субъектами Федерации. Раздел, касающийся рыбоводных участков, безусловно, требует доработки, а для этого нужно время. Повторяю, закон нужен, но его надо выносить и рассматривать, только урегулировав ключевые вопросы – это вид деятельности и доступ к водоему.
Поэтому мне кажется, что лучше продлить срок рассмотрения законопроекта еще на месяц, но сделать все как следует. А так и получится, если депутатов не будут торопить сверху. В противном случае мы получим закон, который вместо развития отрасли станет ее тормозить. Успеем завершить все процедуры до конца года – прекрасно, но если принятие закона придется отложить до января или февраля – тоже ничего страшного.
Анна ЛИМ, журнал «Fishnews– Новости рыболовства»
Ноябрь 2012 г.